| Shouguang PetroChina Kunlun Gas Co., Ltd. v. People's Government of Shouguang City and People's Government of Weifang City (case concerning rescission of a government concession agreement) | | 寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案 |
| [Judgment Abstract] | | [裁判摘要] |
| Where an administrative counterpart delays in performing a government concession agreement, as a result of which the purpose of the agreement cannot be realized, the administrative agency may unilaterally rescind the government concession agreement. In this situation, the validity of the act of taking the concession back by the administrative agency should be affirmed, but it should be held as illegal for the failure to perform the hearing procedure in the said process. Because the public utility concession involves the social public interests, when the due process conflicts with the public interests, the judge shall apply the methods for balancing interests to get the value under the top priority protection upon the comprehensive consideration. In the case where the act of canceling the concession is substantively correct but the procedure is illegal, the people's court enters a judgment to confirm the illegality of the alleged administrative action but not to revoke it, and requires the administrative agency to take remedial measures, which shows the judicial value orientation that the people 's court shall not only give priority to the protection of social public interests, but also protect the legitimate rights and interests of the administrative counterparts according to the law in the process of judicial adjudication. | | 行政相对人迟延履行政府特许经营协议致使协议目的无法实现的，行政机关可以单方解除政府特许经营协议。行政机关据此强制收回特许经营权行为，应肯定其效力，但对于收回特许经营权过程中没有履行听证程序的做法应给予确认违法的评价。因公用事业特许经营涉及社会公共利益，当程序正当与公共利益发生冲突时，法官应运用利益衡量方法综合考量得出最优先保护的价值。在取消特许经营权行为实体正确、程序违法的情况下，判决确认违法但不撤销该行政行为，并要求行政机关采取补救措施，体现了人民法院在裁判过程中既要优先保护社会公共利益，又要依法保护行政相对人合法权益的司法价值取向。 |
| Full-text Omitted. | | 原告：寿光中石油昆仑燃气有限公司，住所地：山东省寿光市建桥路。 |
| | 法定代表人：李新岭，董事长。 |
| | 被告：寿光市人民政府，住所地：山东省寿光市商务小区。 |
| | 法定代表人：赵绪春，市长。 |
| | 被告：潍坊市人民政府，住所地：山东省潍坊市胜利东街。 |
| | 法定代表人：刘曙光，市长。 |
| | 原告寿光中石油昆仑燃气有限公司 (以下简称昆仑燃气公司)因与被告寿光市人民政府(以下简称寿光市政府)发生政府特许经营协议纠纷，向山东省潍坊市中级人民法院提起行政诉讼。山东省潍坊市中级人民法院依法追加潍坊市人民政府(以下简称潍坊市政府)为共同被告。 |
| | 原告昆仑燃气公司诉称：2011年7月 15日原告与被告寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局签署《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》，协议约定寿光市住房和城乡建设局同意原告在寿光市从事城市天然气特许经营，特许经营范围为渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园，特许经营期限为30年。协议签署后，原告先后开展了寿光市双王城生态经济园区、羊口镇中压管网及万隆华府小区、侯镇紫金花园小区、文家天然气门站等燃气项目的建设工作，累计投资1500余万元。项目建设过程中，寿光市各相关部门先后给原告批复了路由意见、门站选址意见、安全评价、环境影响评价等手续，对原告的工作给予了配合和认可。当原告正在积极进行项目建设时，寿光市政府于 2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号)，作出了“按照相关框架合作协议中有关违约责任，收回羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的经营区域授权，授权给寿光市城市基础建设投资管理中心经营管理”的决定。寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件收回原告全部燃气经营权区域授权的决定认定事实错误，原告不存在违约行为，且寿光市政府收回原告燃气经营权未履行听证程序，程序违法，系违法的行政行为。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1．依法确认被告于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号)收回原告全部燃气经营区域授权决定的行为违法；2．依法撤销被告于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》 (寿政办发[2016]47号)收回原告全部燃气经营区域授权的决定。 |
| | 被告寿光市政府答辩称：1．寿光市政府2016年4月6日作出的寿政办发[2016] 47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》正确，2016年8月2日被告潍坊市政府作出潍政复议字[2016]第 161号行政复议决定维持了寿光市政府所作决定，足以证明寿光市政府作出的决定合法有效。原告昆仑燃气公司的诉求无事实和法律依据，依法不成立。2．根据国务院《城镇燃气管理条例》第十五条、《山东省燃气管理条例》第十五条和《山东省燃气经营许可管理办法》第八条等相关规定，燃气经营属于特种行业，国家对其经营实行许可证制度，在寿光市政府管辖区域内，寿光市政府具有许可决定权。2011年7月15日原告取得寿光市政府辖区内的羊口镇、侯镇和双王城生态经济园区管道天然气经营区域授权后，怠于项目的审批和投资建设，蓄意圈占地盘，迟迟不开工建设，严重阻碍了寿光全市天然气“镇村通”工作的顺利推进，给寿光市政府造成了难以弥补的经济损失和负面社会影响，原告违约在先。 2015年6月以来寿光市政府下属的相关部门先后四次召开燃气建设施工工作调度会议，督促原告及其他燃气企业全面履行双方签订的协议，并告知如不及时取得相关审批手续，加快投资建设进度，寿光市政府将依法收回其经营区域授权。2015年6月 29日，针对寿光市政府的催促和要求，原告向寿光市政府写出了书面保证承诺在三个月内完成投资建设，但是，原告违背承诺直至2016年4月6日寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件仍一事无成。3．2011年 7月15日原告取得管道天然气经营区域授权后，寿光市政府下属的相关部门为了帮助原告尽快取得相关审批手续，多次派人与原告一起到省、市有关部门办理审批事宜，但是，由于原告投资不到位，燃气管道不符合规划要求，气源指标不落实等诸多因素的制约，导致原告的申请事项达不到审批条件，其过错完全在原告一方。4．原告在取得寿光市政府辖区内管道天然气经营区域授权后，长期“圈而不建”，消极怠工，严重影响了寿光市政府辖区内企业和居民生产、生活用气，制约了寿光市政府对环境治理目标的如期完成，寿光市政府保留对原告合同违约责任追究和损失赔偿的追偿权。综上，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 |
| | 被告潍坊市政府答辩称：1．潍坊市政府的行政复议行为程序合法。2．潍坊市政府作出维持的行政复议决定合法。3．原具体行政行为的合法性、合理性由共同被告寿光市政府予以答辩举证。综上，原告昆仑燃气公司的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 |
| | 潍坊市中级人民法院一审查明： |
| | 2011年7月15日，被告寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局(甲方)与原告昆仑燃气公司(乙方)协商共同开发寿光市天然气综合利用项目，双方签订《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》，达成如下合作协议：“一、甲方、乙方同意就寿光市天然气利用项目进行合作；二、甲方同意乙方在寿光市从事城市天然气特许经营。特许经营范围包括渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园，特许经营期限为30年。三、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点，在国家政策法规允许的范围内，对该项目在前期可行性研究阶段、建设和经营提供最大程度的支持。四、乙方应保证在中石油管网为寿光市争取足够的天然气指标，甲方应全力配合。如果乙方不能保证寿光市实际用气需求，则甲方有权依照山东省燃气管理条例等相关法律法规进行处理。……六、本协议正式签署后，乙方对寿光市燃气项目积极开展工作，甲方利用自身优势给予积极配合。签订协议八个月内，如因乙方原因工程不能开工建设，则本协议废止。……。”协议签署前后，原告陆续取得了寿光市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计条件通知书、国有土地使用证、环评意见书、工业生产建设项目安全设施审查意见书、固定资产投资工程项目合理用能评估审核意见书、项目核准意见、关于燃气项目水土保持方案的批复等手续。同时，原告对项目进行了部分开工建设。 |
| | 2014年4月30日，潍坊市城市管理行政执法局向山东省住房和城乡建设厅报送“关于昆仑燃气公司办理燃气工程项目批复的请示”，但未获批复。 |
| | 2014年7月10日，寿光市住房和城乡建设局对原告昆仑燃气公司作出催告通知，内容为：“……你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理，影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气，……现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续，若收到本通知2个月内经营许可手续尚未批准，我市将收回你公司的管道天然气经营区域，由此造成的一切损失由你公司自行承担。” |
| | 2015年6月25日，原告昆仑燃气公司参加了寿光市燃气工作会议，会议明确要求：“关于天然气镇村通工程建设。各燃气企业要明确管网铺设计划，加快推进工程建设，今年9月底前未完成燃气配套设施建设的，一律收回区域经营权。” |
| | 2015年6月29日，原告昆仑燃气公司向被告寿光市政府出具项目保证书，对文家门站及主管网项目、羊口镇燃气项目、侯镇燃气项目、双王城生态经济园区燃气项目作出承诺：在办理完成项目开工手续后三个月内完成以上工作，如不能按照完成，将自动退出政府所授予经营区域。 |
| | 2016年4月6日，被告寿光市政府作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号)，决定按照相关框架合作协议中有关违约责任，收回原告昆仑燃气公司的羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的经营区域授权，授权给寿光市城市基础设施建设投资管理中心代表寿光市政府经营管理。 |
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