民航规章立法技术规范 |
| （2013年10月25日 中国民用航空局） |
| 提高立法质量是法治政府建设的一项重要任务。法律条文表述的规范程度，直接影响执法工作，影响法律的实施效果。逐步统一和规范民航规章立法技术，是提高行业立法质量的有效途径。在总结民航规章立法工作实践和研究国内外立法理论的基础上，政策法规司现从规章的结构、条文和语言三个角度，提出民航规章立法技术规范，指导民航规章的起草、审查工作。 |
第一章 民航规章结构规范 |
| 民航规章结构，指民航规章的内容按照一定顺序和逻辑排列组合的具体形式，通常包括“名称”、“目录”和“正文”三部分。 |
| 一、规章名称规范 |
| 规章名称应当完整、准确、简明，能够集中体现规章的实质内容，反映适用范围和基本体例。除引用上位法名称时需要使用书名号外，规章名称一般不使用标点符号。 |
| （一）构成要素规章的名称一般由制定机关或适用范围、规范事项、基本体例三要素构成。如：《民用机场建设管理规定》（215号令），其中，“民用机场”是适用范围，“建设管理”是规范事项，“规定”为基本体例。 |
| （二）题注规章通过日期、签发日期、制定机关、文种文号、施行日期应当以括号形式置于名称之下，除以书名号引用上位法名称的情形外，一般不得使用标点符号。年、月、日及文号宜统一用阿拉伯数字。规章被修订的，还应当注明修订的时间。多次修改或修订的，应当注明各次修改或修订的时间。 |
| （三）基本体例规章基本体例为“规定”与“办法”，不得为“条例”，规章名称应该与其体例相一致。此外，实践中还有“实施细则”、“规则”、“决定”、“规范”等。 |
| 1.规定 用于对某一方面行政工作的专门规定，一般既有实体内容，又有程序规范。主要分两种情况：一种是对某一方面行政工作作比较全面、系统地规范，如：《民用机场运行安全管理规定》（191号令）；另一种是对某一方面行政工作作部分规范，有几条就规定几条，如：《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》（164号令）。第一种情况较常见。 |
| 2.办法 用于对某项行政工作的具体规定，如：《民用航空预先飞行计划管理办法》（166号令）。与“规定”相比，“办法”规范事项更具体、更细致，且侧重于规范程序。 |
| 3.规则用于对某些技术性、操作性较强的工作的规定。相比较“规定”与“办法”，“规则”更侧重于技术性与操作性，如：《一般运行和飞行规则》（188号令）。对于提出统一技术要求、技术性强的规则（规程），适合通过制订行业标准进行规范的事项，一般不制订规章。 |
| 4.实施办法（或实施细则） 用于结合民航实际情况，贯彻法律法规，而作出的具体、详细的规范。主要分三种情况：对上位法全部内容作全面、完整的细化；对上位法某一方面内容作全面、系统的细化；对上位法某一条规定作出具体细化。第一种情况最为常见，如：《民用航空行政处罚实施办法》（116号令）。 |
| （四）“暂行”与“试行” 对于实际确实需要立即制订规章，但制度论证尚未完全成熟的特殊情况，一般使用“暂行”或“试行”。“暂行”侧重于对时间效力的限制；“试行”的强制力比较模糊。因此，建议制订规章不用“试行”的表述。 |
| （五）规章修改形式由于“修正案”的修改形式目前约定俗成为宪法与刑法的修改形式，所以参照法律修改形式，规章修改形式多采用“修订”与“修改决定”两种形式。 |
| 1.规章修订 在具备以下条件之一时，采用修订的形式：第一，需要修改的条文所占比例达到50％；第二，直接对法律原则、立法目的、调整范围、基本制度等条款作重大修改或创制；第三，原规章篇章结构需要作重大调整。 |
| 提请审议的形式 提请局务会议审议时，以“XX规定 （修订草案）”的形式提出，提请部门（起草部门和审查部门）作“关于《XX规定 （修订草案） 》的说明”，经审议后通过后，形式为“XX规定”。 |
| 公布的形式 规章以修订形式修改后，以中国民用航空局令公布的规章文本形式是“XX规定”，表述为“现将修订后的《XX规定》公布”，按修改后的条文直接重新全文公布。这种做法是中国民用航空局令直接公布规章全文。 |
| 修订后的施行时间 规章修订后，由于修改的内容较多，涉及到法律原则、制度的修改，整部规章的施行时间需要重新规定。 |
| 2.规章修改决定不具备“修订”条件的规章，可采用“修改决定”形式修改。 |
| 提请审议的形式以修改决定形式修改的规章，一般以“关于修改《XX规定》的决定”的形式提请局务会议审议。 |
| 公布的形式 以修改决定形式进行规章修改后，以中国民用航空局令公布的法律文本形式为“关于修改《XX规定》的决定”，相关表述为“关于修改《XX规定》的决定已经民航局局务会议通过，现予公布”。修改决定之后附“修正本”，即将原规章根据这一决定作相应的修改予以重新公布，相关表述为“《XX规定》根据本决定作相应修改，重新公布”。这种做法是中国民用航空局令间接公布规章全文。 |
| 修改决定内容表述为：将第X条修改为：“……”。 |
| 增加条文的，表述为：“增加一条（一款或一项），作为第X条（第X条第X款或第X项）”。 |
| 删除某条、款、项的，单列一条表述。如：X、删去第X条第X款第X项。删除两条以上的，被删除条文为连续排列或者虽然不是连续排列，但是被删除条文之间的其他条文没有被修改的，汇总表述为一条。如：X、删去第X条（至第X条）、第X条。 |
| 多部规章或者一部规章的多处文字作相同修改的，对修改的文字单列一条，集中表述。如：X、将XX规定、XX规定、……相关条文中的“……”修改为“……”，“……”修改为“……”。 |
| 修改后的施行时间采用修改决定形式修改规章后，由于涉及的只是若干条款和部分内容，在通过的修改决定中只规定修改决定的施行时间，该规章原来的施行时间不变，也就是说，整部规章的施行时间不变。 |
| 二、规章目录规范 |
| 民航规章不设章、节的，无需目录。设章、节的，应当在正文前列目录。各章、节的名称按序排列表述，各章下的节单独排序。条、款、项、目不列入目录中。附则单列为一章。 |
| 三、规章正文规范 |
| “正文”一般分为总则、分则和附则三部分，按照章、节、条、款、项、目的顺序排列。（本部分涉及具体条款规范详见第二章） |
| （一）总则结构规范总则对规章具有统领作用，应当综合反映规章所调整社会关系的基本要素，通常规定立法目的等事关规章全局的总括性、重要性内容。规章不分章的，应当在规章正文的开端集中表述属于总则部分的内容；分章的，总则部分的内容应当作为第一章。 |
| 总则部分一般包括立法目的和立法依据条款、适用范围条款、定义条款、实施部门及其职责条款、法律原则条款以及其他总括性、重要性内容条款。 |
| 规章中总括性与重要性内容是总则部分的主体，立法者认为其他应当予以强调的重要内容，可以在总则部分规定。 |
| （二）分则结构规范规章分则应当体现立法目的，科学合理地规定行政机关的权力和责任、行政相对人的权利和义务。分则一般依次包括权利义务、法律责任和救济途径等内容。 |
| （三）附则结构规范规章附则是总则与分则的辅助性内容，一般包括定义性条款、生效与废止条款及其他辅助性内容条款。 |
| （四）章、节的设置 民航规章一般不设章、节，但内容复杂者例外。 |
| 1.设章的情形 一是内容较多，篇幅较长。一般有30条以上的规章，可以设置章。二是结构复杂，有划分层次的需要。只有当规章除总则、附则、法律责任外，至少还有两部分以上相对独立的内容，且每部分条数不少于3条的情形下，才考虑分章，也即一部规章至少应有5部分才设章。 |
| 根据我国立法实践中逐渐形成的比较统一的章的排列模式，第一章一般集中规定立法目的、依据、适用范围、原则等贯穿全规章的内容；最后一章集中规定带有补充性质的实施时间、废止某个规章等内容；倒数第二章则集中规定有关法律责任的内容。 |
| 2．设节的情形节只能在设有章的情形下存在，但并非所有的章都必须设节。在内容构成复杂，有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节。从内容上来看，程序性的规章设节的情形较多。 |
| 3．章名的表述每章都应当有章名，章名应当能够概括本章的全部内容或者范围，一般概括为一项内容，至多用一个“与”连接两项相关内容。各章之间应当以序数形式连贯排列，另起一行居中，冠以“第一章”、“第二章”等。 |
| 4．节名的表述 每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题，表述要求与章名表述相同。每章中的节都重新按独立的序数排列（即每章都从第一节起编），另起一行居中，冠以“第一节”、“第二节”等。 |
| （五）条、款、项、目的设置 |
| 1．条的设置条是构成规章文本最基本的单位。每条的内容应当相对独立和完整。每条一般规定一项内容，同一项内容一般规定在同一条，这是立法技术的基本要求。 |
| 条的表述格式，是以序数形式分段表述。条数按照统一连贯排列，条序数用黑体小写汉字数码表述，如第一条、第二条……第一百零一条等。条文的顺序安排应当以一般到具体的逻辑顺序排列。 |
| 条（特别是草案）可以设条文标题，反映该条的主旨和内容，通常以括号将标题括在其内，列于条的序数后。条文标题的表述应当简短、清晰，紧扣条文内容。 |
| 2．款的设置款在条之下，隶属于条。每条内容有两层以上意思需要表述，且不宜再划分为两条时，运用款。一款只能规定条文中的一层意思，同一层意思的内容只能规定在同一款。每条应当有多少款，并无定律，而应当根据内容和层次决定。一个条文如果包含有款的结构，不能少于2款，不宜多于5-6款。 |
| 款的表述格式，一般以自然段的形式出现，而不采用序数编码。设置方法有三种：并列分款法，即所划分的各款之间在内容上是并列的关系。以次款补充前款法，即各款之间是递进补充关系。混合分款法，即各款之间有的是并列关系，有的是递补关系，一般来说是先并列后递补。 |
| 3．项的设置没有分款的条，或者包含两层以上意思的款，都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性，各项的内容必须与列项的叙事内容相联系，才能表达完整的意思。只有属于条或款之下的同一性质、同一层次的内容，才以项表述。从内容上看，通常在列举、分类时使用项的结构。项一般在同一款中以序数形式分段表述，序数用小写汉字加括号，如（一）、（二）、（三）等。 |
| 分项方法有三种：择一分项法，即所列举的若干项中，只要具备其中一项的条件或情况，就可以满足该条或该款的适用条件，多用于表述需要承担或者追究法律责任的条款等。全备分项法，即所列举的若干项中，各项条件或情况必须全部具备，缺一不可，才能满足该条或该款的适用条件，多用于表述资质、资格条件等。并列分项法，即分项所列事项之间是并行列举的关系，其性质既不是择一，也不是全备，多用于列举职责、权利、义务、种类、禁止性行为等。 |
| 4．目的设置 目是次于项并且隶属于项的结构单位，必须以项的存在为其存在前提。目极少出现，只有在项的内容层次复杂，如果不分目确实难以表述清楚时，才使用。目也是以序数形式分段表述，并用阿拉伯数字不加括号排列，如1、2、3等。 |
第二章 民航规章条文规范 |
| 一、总则--立法目的与立法依据表述规范 |
| 立法目的与立法依据一般在规章正文第一条一并表述，先表述立法目的，再表述立法依据。创制性规章没有直接的上位法依据，第一条可以只表述立法目的；实施性规章可以不明示立法目的，只表述立法依据。立法依据包括法律依据和事实依据。 |
| （一）立法目的 民航规章一般需要明示立法目的，其内容表述应当直接、明确、有针对性， 通常以“为了”置于句首。如果有多项内容，需要用多层含义句式表述者，应从各层意思之间的逻辑关系，按具体到抽象、直接到间接、微观到宏观的顺序排列。 |
| （二）立法依据民航规章对上位法全部内容作出具体规定的，立法依据以书名号援引直接上位法全称；对上位法部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后加上“的有关规定”。民航规章依据几个上位法的，可以列举几个上位法，或者只列举主要的立法依据之后加上“和国家其他法律、行政法规”。 |
| 立法依据不得列举同位法与下位法。列举的立法依据在该规章中多次被引用而需要提示简称时，提示简称的括号不应在该规章的第一条中出现。 |
| 二、总则--适用范围表述规范 |
| 规章的适用范围是指规章适用的地域、对象和行为。 |
（一）一般要求适用范围由民航规章适用的地域、对象和行为组成。民航规章的适用范围条款一般专列一条，通常置于总则之中或者规章第一条（立法目的）之后，以下情形除外：一是通过规章名称或者定义已经明确适用范围的；二是实施性立法未改变上位法已经明确的适用范围的。
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